موانع عدم تحقق طرح های توسعه شهری ، چه کسی شهر را هدایت می کند؟

علی امینی شاد / آیا این هدایت از سوی ارگانی خاص انجام شده و یا یک فعالیت جمعی است که سازمان های مختلفی در آن درگیر هستند؟

عوامل موثر در نا کامی طرح ها چیست؟سیمای آشفته شهرهای ما ناشی از سطح پایین محتوایی طرح هاست یا در نارسایی دستگاهای مجری؟

 این سوالات و سوالاتی از این قبیل ذهن هر شخصی را که آشنایی مختصری با شهر داشته باشد را مشغول می کند.

 

با توجه به اهمیت و جایگاه بالای قانونی و اجرایی طرح های تفصیلی در نظام مدیریتی و برنامه ریزی شهری کشور و همچنین صرف هزینه و وقت زیاد در تهیه آنها و همچنین وجود مشکلات شهری، در این مقاله به پاره ای از علل عدم موفقیت این طرح ها در شهرها پرداخته میشود.

این مشکلات ناشی از شهرداری به عنوان بازوی اجرایی، طرحهای تفصیلی که در مواردی خود به عنوان عامل بازدارنده ایفای نقش می کنند، می شود.

 در ابتدا به شرح تاریخچه شهرداری پرداخته و سیر تحول آن را بررسی میکنیم و سپس به بیان علل عدم کامیابی طرح ها می پردازیم. شهرداری ها یکی از مهمترین نهادهای متولی ومسئول در تمام نقاط جهان محسوب میشود.

پیشینه این نهاد به قرنها قبل می رسد که تحت عناوین مختلف مشغول به کار بوده است.برای مثال در عهد صفوی نهاد های مختلفی امر اداره شهر را به عهده داشتند:داروغه مسئول تامین امنیت ومحافظت از شهر و برقراری نظم بود.

کلانتری ریاست اصناف را به عهده داشت و محتسب کار تهیه و تنظیم فهرست نرخ کالاهای مورد نیاز مردم و امور مربوط به بازار را بر عهده داشت.

 در عهد قاجار قانون بلدیه که در سال 1286 تهیه شده پنج فصل داشت.که هر فصل آن به بخش های جداگانه ای نظیر هدف از تشکیل شرح وظایف و تقسیم کار و چگونگی تشکیلات انجمن بلدیه و حدود و اختیارات و چگونگی استخدام کارکنان اختصاص داشت.

در سال 1309 با لغو قانون بلدیه و تصویب قانون شهرداریها به طور رسمی نظارت و هدایت شهرداریها بر عهده وزارت کشور گذاشته شده و بالا خره پس از انقلاب اسلامی و تغییر بنیادین نظام سیاسی کشور قانون اساسی بر اداره شورایی کشور در سطح کشوری و استانی و شهری وروستایی تاکید ورزید چنانکه یک فصل از قانون اساسی را به خود اختصاص داد.

 در کمتر از یک دهه پس از انقلاب تمام نهاد های پیش بینی شده در قانون اساسی بوجود می آیند به استثنا شورای شهر که همان پل ارتباطی بین مردم و مدیران شهری است.

انتخابات شورای اسلامی شهر و روستا در هفتم اسفند 1377 نقطه عطفی در تاریخ روابط شهرنشینان و نهاد شهرداری هاو دولت در ایران به شمار می آید. برای اولین بار میلیونها ایرانی به پای صندوق های رای می روند که حدود 250 هزار نفر را برای اداره بهتر امور در شهرها و بخشها و روستا ها انتخاب کنند. در واقع نقش یک وزنه تعادل بین ارتباط حاکمان با شهروندان ایفا می کند.

 یکی از علل عدم توفیق شهرداری ها در کشورمان نبود هماهنگی بین شورای شهر و شهرداری است.شورای شهر باید سایر سازمانهای خدمات درون شهری را هدایت کند که قانون امروز شوراها چنین اختیاری را به آنها نمی دهد.

بر اساس اصل یکصد و سه قانون اساسی تشکیلات استانی مانند استاندار،فرماندار، بخشدار موظف هستند از تصمیمات شورای شهر در حدود اختیاراتشان پیروی کنند.از لحاظ قانونی شورای یک شهر 200 هزار نفری نقش و جایگاه مجلس شورای اسلامی را دارد اما کارکرد مجلس بیشتر است.

 در طول چند دهه که از عمر شهرداری ها می گذرد هیچ وقت این نهاد از کمک های دولتی بی بهره نبوده و همیشه در صدی از بودجه را به خود اختصاص می داده است.

پس از انتخابات 1377 شهرداری پس از سالها از زیر چتر حمایت دولت خارج شدند و نقش واقعی خود را که همانا یک سازمان یا نهاد غیر دولتی NGO است باز یافتند.این بار اگر چه شهرداری ها بسان بقیه نقاط جهان استقلال طلبی خود را باز یافتند اما در پی قطع کمک های دولتی با چالشی بزرگ یعنی تامین منابع درآمدی سالیانه خود مواجه شدند.

این استقلال باعث شد که شهرداری ها به علت در نظر نگرفتن منابع درآمدی پایدار و مناسب قسمت اعظم درآمد خود را از فروش تراکم ،عوارض صدور پروانه های ساختمانی ،کمیسیون ماده 100وسایر عوارضات و.... تامین کنند. در باره شهرداری می توان نکات زیر را هم اضافه کرد که این سازمان دارای یک شخصیت حقوقی مستقل است که می تواند طرف حق و تکلیف قرار بگیرد.

شهرداری در عین حال که دارای شخصیت حقوقی مستقل از دولت است اما بر خلاف سایر اشخاص حقوقی عمومی غیر دولتی عهده دار عمل حاکمیت است وبر خلاف سازمانهای عمومی دیگر که دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند نفر اول آن از طریق انتخاب غیر مستقیم مردم تعیین میشود.

 در ایران به علت نبود درک درست از ساختار شهرداری این سازمان به عنوان سازمانی که هدفش نه ساماندهی امور شهری بلکه پر کردن خزانه خود است یاد می شود و مردم از دادن عوارضی که به عنوان محل اصلی تامین درآمد شهرداری در نظر گرفته می شود ناراضی هستند .

آنها شهرداری را سازمانی زورگو که با توسل به کمیسیون های ماده 5 و ماده 100 اقدام به سرکیسه نمودن شهروندان کرده ولی خود هر تخلفی را در شهر انجام می دهد یاد می کنند که علل ایجاد چنین تفکری خارج از موضوع بحث است.

 رفتار حاکم مابانه شهرداری با مردم که نشات گرفته از نوعی تفکر قدیمی نسبت به ارتباط مردم و شهرداری است باعث شدکه این مناسبات به علت قدرت نفوذ دولت در مدیریت شهری و عدم توجه به شهروندان در طرحهای شهری نوعی بیگانگی بین مردم و طرحهای شهری ایجاد کند.

تنها ثمره این بحران بی توجهی مردم به آینده شهر و عدم مشارکت در طرح های شهری است که خود باعث می شود که دستگاه مدیریت شهری طرح های خود را محدود به طرح های کالبدی کند.چون یک رابطه سیستماتیک بین مردم و حکومت وجود ندارد لذا این طرح ها بر گرفته از ارزشها و الگوهای رفتاری مردم جامعه نبوده و صرف یک طرح کالبدی است که معمولا در مرحله اجرا به علت عدم مشارکت مردم و تغییر وضع موجود عملی نیست.

در این رویکرد دستگاه مدیریت خود را حاکم دانسته و تصمیم خودرا جدا از نظر مردم وشورای شهر اعمال می کند که نتیجه آن چیزی نیست جز عدم مشارکت مردمی که برنامه باید متعلق به آنها باشد و خود به اجرای آن بپردازند.بعد از سالها شعار مردم سالاری تازه به شهرداری مداری رسیده ایم.

 پس از آشنایی مختصر با شهرداری و ساز وکار آن به موضوع اصلی این مقاله یعنی علل عدم توفیق طرح های شهری در شهرها می پردازیم. دلایل عدم تحقق را می توان به دسته های زیرطبقه بندی کرد: -مسائل و مشکلات نظری و مباحث تئوریک در تهیه طرحها -مسائل و مشکلات مربوط به حزه فراشهری(منطقه ای -ملی) -عدم حضور ذینفعان واقعی(مردم)در تهیه طرح که می بایست بر اساس خواست ونیاز مردم باشد -طولانی بودن تهیه و اجرای آن با توجه به پویایی و زنده بودن شهر -عدم انعطاف پذیری طرح از زمان شروع طرح تا افق آن -عدم پیش بینی مالی طرح -عدم نظارت صحیح و کامل در اجرا -نا رسایی و مشکلات حقوقی و قانونی عدم چشم انداز مناسب برای طرح -نارسایی و تنگناهای ناشی از وجود نا هماهنگی و عدم ارتباط بین ارگانها در تهیه و اجرای طرح ها در ادامه به یکسری مشکلات موردی که در طبقات فوق جای میگیرند به منظور شفافیت بیشتر موضوع اشاره می کنیم. مشکل طرح تفصیلی زمانی شروع شد که درپشت درهای بسته تهیه شد و در آن افراد ذی نفع و ذی نفوذ جامعه و وضع اقتصادی جامعه و متولیان واقعی طرح ها کمتر دیده شد.

بدین ترتیب همیشه طرح تفصیلی یک قدم از واقعیت عقب بود.یکی دیگر از عوامل عدم توفیق شهرداری در اجرای طرح های خود را می توان این دانست که شهرداریها وشوراها عمدتا با مسایل فرا بخشی روبرو هستند . شهردار و شوراها باید همانند یک حاکم به تمامی این بخشها وارد شوند .

به عبارت دیگر آنها دارای مدیریت فرابخشی هستند در صورتی که سیستم اداره کشور بخشی است .این رویکرد با مدیریت بخشی وزارتخانه ها در تعارض است .نبود مدیریت واحد شهری باعث عدم کارکرد مناسب طرح ها در شهر می شود .

مطمئنادر صورت نداشتن مدیریت واحد شهری بدلیل موازی کاریهای فراوان با اتلاف سرمایه و منابع روبرو می شویم و هدفمند نبودن شهر بر اساس نقش ان وبر اساس خواست ونیاز مردم و نهایتا نبود وحدت رویه بین این مدیران نیز مزید بر علت شده که طرحها نتوانند به خوبی به اجرا در ایند .بهنگام نبودن طرحهای شهری دوپیامد دارد که 1: هم مدیریت را ضعیف کرده اییم 2: وهم مدیریت توجیه نیست که شهربه کجا می خواهد برود.

بحث دیگر این است که افراد، شهر را که یک مقوله پیچیده و پویااست ، ساده می انگارند درصورتی که می بایست هم برنامه ریزی استراتژیک باشد و هم مدیریت بر آن علم استراتژیک را بداند یعنی تفکر سیستمی بر آن حاکم باشد.

 عدم انعطاف پذیری طرح های تفضیلی در مقابل مسایل متغیر شهری را می توان از دیگر عوامل عدم توفیق این طرح ها در شهر دانست . قوانین ما برای راهگشایی نیست و در بیشتر موارد کار را سخت تر می کند . منابع مالی نیز یکی دیگر از درد سرهای طرحهاست که به علت نبود تعریفی مشخص در این خصوص ،دست به اعمال موقت برای کسب در آمد می زنند که موجب نابسامانی بیشتر شهرتوسط خود شهرداری می شود .

در بعضی موارد خود طرح تفصیلی مانع از اجرای طرح در منطقه میشود . البته خود ضوابط مشکلی ندارند ، مشکل در بی ارتباطی این ضوابط با انچه امروز در شهر وجامعه در حال اتفاق افتادن است موجب بروز مشکل میشود .

طرحی ممکن است درست باشد ولی در بی ارتباطی آن با شکل اجرا میتواند مشکل آفرین باشد. اگرشهررا یک موجود زنده بدانیم،می خواهیم با طرح تفصیلی عکس العمل های آن را کنترل کنیم ولی تنها شهرداری نیست که در این عکس العمل شریک است .

 ارگانهای دیگر نیز بر این موجود زنده اثر میگذارند که دیگر کنترل این عکس العمل نیز در دست شهرداری نیست . یکی دیگراز معضلات مدیریت سلیقه ای و عدم آموزش یا باز آموزی مدیران است که مدیران ما را دچار افراط و تفریط می کند .جامعه شهری مملو از کنشگران متعددی است که هر یک بنا به مصالح و منافع خو تدبیر می کنند ،ترفند می زنندو به عمل می پردازند.

در عرصه شهر،گروههای ذی نفع و ذی نفوذ به عنوان بازیگران صحنه در جهت اهداف و مقاصد خود عمل می کنند،در صورت فقدان قدرت کارگردانی بازیگران،مدیریت شهری خود بازیچه بازیگران صحنه شهر خواهد شدو....... در پایان می توان اینطور نتیجه گرفت که پس از سالها پافشاری بر اصولی که مردود بودن آنها مدت هاست به اثبات رسیده ولی متاسفانه همچنان در کشور ما مورد استفاده قرار می گیرد اینک زمان آن فرا رسیده که پارادایم یایک تجدید نظر کلی در نظام مدیریتی شهرها و همچنین نظام تهیه طرحهای توسعه شهری صورت گیرد که چهره شهر های ما بیش از این مخدوش نگردد و بتوانیم در جهت ارتقا کیفیت زندگی وایجاد محیطی مناسب برای زندگی که حقوق اولیه و اساسی هر شهروندی است گامی موثربرداریم مختصری از مقاله تدوین الگوی بهینه نظارت و اجرای برنامه استراتژی توسعه شهری درشهرهای ایران(علی امینی شاد)